L'annonce d'un nouveau mémorandum d'entente entre l'Iran et les États-Unis a suscité de vifs débats parmi les observateurs et les militants politiques. Les détracteurs de l'accord affirment que Téhéran en sortira le principal bénéficiaire, bénéficiant d'un accès à des ressources financières et à un allègement des sanctions susceptibles de renforcer le régime.
Un examen plus approfondi du cadre de sanctions existant révèle toutefois une réalité plus complexe.
Bien que l'accord comprenne, semble-t-il, des dérogations autorisant des exportations de pétrole limitées auparavant soumises à des sanctions, la grande majorité du dispositif de sanctions internationales imposé au régime demeure intacte. Ce dernier continue de faire face à d'importantes restrictions imposées par les Nations Unies, les États-Unis, l'Union européenne et d'autres gouvernements en raison de ses activités nucléaires, de son bilan en matière de droits de l'homme, de son programme de missiles balistiques et de son soutien à des groupes armés régionaux.
En conséquence, même si les négociations progressent et que certaines parties de l'accord sont mises en œuvre, il est peu probable que Téhéran obtienne un accès rapide et sans restriction aux dizaines de milliards de dollars qu'il réclame depuis des années.
Un système de sanctions construit sur des décennies
Les sanctions imposées à l'Iran ne résultent pas d'un différend unique ni d'une décision gouvernementale isolée. Elles se sont accumulées au fil des décennies grâce à de multiples mécanismes juridiques et accords internationaux.
Certaines sanctions ont été imposées en raison des activités nucléaires de l'Iran. D'autres découlent de violations des droits de l'homme, du soutien apporté à des groupes armés dans toute la région, des programmes de développement de missiles et des activités du Corps des gardiens de la révolution islamique (CGRI).
Ces restrictions ayant été établies par différentes autorités légales, différents gouvernements et différentes institutions, elles ne peuvent pas simplement disparaître par un unique accord politique.
Les sanctions de l'ONU sont de retour
Le régime iranien est depuis longtemps confronté à des sanctions liées à son programme nucléaire et à des violations de ses obligations au titre du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP).
Entre 2006 et 2010, le Conseil de sécurité des Nations unies a adopté plusieurs résolutions restreignant l'accès de l'Iran aux équipements militaires, aux technologies nucléaires et aux ressources financières internationales. Ces résolutions ont également imposé des limitations aux activités liées aux missiles balistiques à capacité nucléaire.
Bien que bon nombre de ces restrictions aient été suspendues suite à l'accord nucléaire de 2015, l'effondrement de cet accord et l'activation subséquente du mécanisme de « rétablissement automatique » ont entraîné le retour des sanctions de l'ONU.
Ces restrictions continuent d'affecter la position internationale de l'Iran et créent des obstacles importants pour les entreprises étrangères qui envisagent de s'engager dans ce pays.
Les sanctions américaines sont bien plus complexes.
L’obstacle le plus important auquel le régime est confronté demeure le vaste réseau de sanctions américaines.
Contrairement aux décrets présidentiels, qui peuvent être modifiés par le président, de nombreuses sanctions contre l'Iran sont inscrites dans des lois votées par le Congrès. Ces mesures, adoptées sur plusieurs décennies, ciblent un large éventail d'activités, d'institutions et de personnes.
Le Corps des gardiens de la révolution islamique (CGRI), qui joue un rôle prépondérant dans le système politique et économique iranien, demeure désigné comme organisation terroriste par Washington. Cette désignation à elle seule complique considérablement toute ouverture économique d'envergure, car le CGRI et ses entités affiliées exercent une influence considérable sur de larges secteurs de l'économie iranienne.
De nombreuses sanctions visent également des banques, des entreprises, des organismes gouvernementaux, des réseaux de transport maritime et des personnes physiques. Même si certaines restrictions sont assouplies, la levée de milliers de sanctions nécessiterait un long processus juridique et politique.
Cela signifie que l'accord ne rétablit pas automatiquement l'accès de l'Iran aux réseaux financiers, d'investissement ou bancaires internationaux.
Les restrictions européennes restent également en vigueur.
L'Union européenne maintient son propre régime de sanctions contre Téhéran.
Au fil des ans, l'UE a imposé des restrictions sur les exportations de pétrole iranien, les services financiers, les transactions bancaires, les transferts de technologie et les secteurs liés aux programmes de missiles et de drones du régime.
Bien que certaines mesures aient été assouplies suite à l'accord nucléaire de 2015, beaucoup ont depuis été rétablies ou remplacées par de nouvelles sanctions.
Les sanctions européennes liées aux violations des droits de l'homme, aux activités militaires et aux préoccupations en matière de sécurité régionale restent en vigueur. Des mesures supplémentaires ont également été prises en réponse aux récents développements concernant les actions de l'Iran dans la région.
Par conséquent, même si certaines opportunités commerciales émergent grâce à ce nouvel accord, le régime continuera de se heurter à des obstacles importants dans ses relations avec l'Europe.
Les actifs gelés ne sont pas immédiatement disponibles.
L'une des idées fausses les plus persistantes concernant cet accord est la croyance que Téhéran aura immédiatement accès à tous ses avoirs gelés à l'étranger.
En réalité, les fonds iraniens détenus dans des banques étrangères restent soumis à des restrictions juridiques, bancaires et de sanctions complexes.
Des milliards de dollars de recettes iraniennes issues des exportations de pétrole et de gaz demeurent gelés ou font l'objet de fortes restrictions dans des pays comme la Corée du Sud, la Chine, le Japon, l'Irak et d'autres encore. L'accès à ces fonds nécessiterait des accords spécifiques, des autorisations réglementaires et, dans de nombreux cas, des mesures d'allègement des sanctions supplémentaires qui n'ont pas encore été accordées.
En conséquence, l'existence d'actifs gelés ne se traduit pas nécessairement par une liquidité immédiate pour le régime.
L'aide politique ne signifie pas la reprise économique
Ce mémorandum pourrait apaiser les tensions et ouvrir la voie à de nouvelles négociations. Il pourrait également permettre une légère augmentation des ventes de pétrole et offrir un répit au régime.
Cependant, le dispositif de sanctions plus large qui entrave l'économie iranienne depuis des années reste globalement inchangé.
Le régime iranien continue de se heurter à des restrictions touchant les secteurs bancaire, de l'investissement, des transferts de technologie, du transport maritime, des assurances et l'accès aux marchés financiers internationaux. Nombre de ces restrictions sont liées non seulement à la question nucléaire, mais aussi aux violations des droits de l'homme, aux désignations liées au terrorisme et aux activités du Corps des gardiens de la révolution islamique.
C’est pourquoi les affirmations selon lesquelles l’accord fournit instantanément d’immenses ressources financières à Téhéran négligent les réalités juridiques et pratiques du système de sanctions.
La conclusion la plus juste est que, si l'accord peut offrir au régime un répit économique limité et l'occasion de poursuivre les négociations, le système massif de sanctions internationales demeure en place. Tout gain financier substantiel dépendra de négociations futures, de modifications législatives supplémentaires et de changements tangibles dans le comportement du régime – des évolutions loin d'être garanties.
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